La Página de Economía.

Our constitution for Europe

OPINION Oct 26th 2000

From The Economist print edition

The citizens of Europe are entitled to expect two things that their governments have so far denied them. The first is a vigorous debate, starting from first principles and with the widest possible participation, about what the future of the European Union should be. The second is an intelligible account, capable of commanding popular agreement, of the rules by which the future of the Union will be shaped. The right way to meet both needs is to discuss and then frame a written constitution for the EU.

There is already some talk of this, but of a half-hearted nature. A vacuous “charter of fundamental rights” is due to be discussed again at a summit of European heads of government in Nice in December, and the notion of a new constitution may attract some comment. But, so far, there is little enthusiasm for the idea. All the discussion, debate and consultation of citizens that would be required would be an awful nuisance. Yet that is the best reason for urging such a discussion to take place. Fear of further, unconstrained but also undefined development of the EU lies behind a lot of European citizens’ suspicion of the Union. So, in an effort to stimulate debate, we have written our own rough draft for what a good new constitution for Europe might look like.

A new, democratic beginning Governments have defended their approach to steering the EU—“we decide everything; one day you’ll thank us”—as strong leadership. Thus, all governments bar Denmark’s resisted the idea of putting membership of something as important as monetary union to a referendum. The euro’s unimpressive start makes it easier to imagine how great the costs of shallow support, or no support, for an initiative of this kind might be. In a free country, the institutions of the state have their foundations in the consent of the people. If the foundations are shallow, the institutions are at risk of toppling.

But is framing a constitution the right way to prevent this? Certainly, it carries risks of its own. A bad constitution would be worse than none—possibly becoming, at one extreme, a burden that made government in Europe unwieldy and good government next to impossible, or, at the other, an engine of undesired and unintended political integration.

Also, it would be entirely in character for Europe’s governments to adopt a written constitution for the Union, good or bad, without drawing the wider public into debate about it, without seeking even their formal endorsement. So here is a stipulation: any new constitution for the EU should be put to a referendum in each and every country, and be adopted only if passed in every case. That would encourage governments to explain their thinking. And before they could do that, they would need to work out what they actually thought—which would be useful.

The Union needs to stabilise the terms on which its constituent parts relate to each other. This is not the same as wishing to freeze it in its present form; still less, as an end in itself, would it be right to move the Union back to an earlier form. What needs to be fixed is not the shape or scale of the Union above ground, but its constitutional underpinnings. First and foremost this means renouncing the guiding concept of “ever closer union”, an idea enshrined in the Union’s pseudo-constitution. Ever closer union, taken seriously, is a commitment to permanent constitutional revolution—and Europe’s leaders do take it seriously. Earlier agreements oblige them to seek further integration, they often point out. End of discussion. It is too late now, they say, to start asking where or whether integration should stop.

Actually, it is not too late—except in the sense that the answer is already long overdue. Europe’s leaders are right about what the existing treaties say. Therefore, plainly, those agreements must be changed. A constitution does not need, and should not try, to rule out institutional development; but to commit the Union to never-ending political integration for its own sake, regardless of citizens’ preferences, is indefensible.

More than merely expunging the idea of ever closer union, however, our constitution seeks to make it more likely that, if further institutional reform is undertaken, it is in response to citizens’ demands, not in spite of citizens’ misgivings. Governments may regard constitutions as instruments by which they rule; a better perspective is to regard them as constraints placed on governments by citizens. In that liberal spirit, our constitution makes it somewhat harder for governments to pursue further political integration. But is this right? If democratically elected governments wish to pursue deeper integration, why should the constitution aim to inhibit, rather than facilitate?

For three main reasons. One is that Europe’s governments have amply demonstrated an aversion to democratic accountability: evidently, this virtue needs supplementary assistance. Second, Europe’s existing institutions were designed, or have evolved, in ways intended to spur a programme of radical political and economic change—that is, to make the EU a single economic space. This enormously difficult job is done. It is a fine achievement. But now the rules need to be tilted in a new direction that no longer favours radical reform over stability.

The third reason is the most important. Unless checked, deep economic integration creates a natural, but not necessarily desirable, momentum towards deep political integration. In the single market, governments and officials find it annoying to have a patchwork of different policies spread across the Union. In the name of “efficiency”, they favour uniformity, coherence, co-ordination and so on. But pressed too far, this improved efficiency comes at a great cost. It drives political decision-making further away from citizens; and it stifles experimentation, discovery and competition.

Europe’s most exciting opportunity in the years ahead is to let competition among policies flourish inside the single economic space that it has created—a possibility largely denied to the United States, with its overwhelmingly mighty federal government. Europe should seize the chance: out of this untidy rivalry could come great things.

Given all this, our constitution aims to make the status quo more difficult to overthrow, and to strengthen the role of national parliaments and Europe’s citizens in deciding Europe’s future. The main innovation, apart from trimming the size of the European Parliament and demoting the European Commission, would be the creation of a small second chamber of representatives, the Council of Nations, with members drawn from national parliaments. Its task would be a crucial one: constitutional oversight.

It is foolish to expect too much of constitutions. They can be changed, for one thing, and they are only one of many influences on political change. America reveres its constitution, yet the men who wrote it would surely be astounded by the strength of today’s federal government and the comparative weakness of the states. Still, efforts to devise a constitution for the European Union would encourage a searching examination of ideas and purposes, which would be splendid. And any good constitution makes it harder for governments to ignore their citizens. Europe needs that badly.

Nuestra constitución para Europa

OPINIÓN 26 de Octubre de 2000

The Economist, edición escrita.

Los ciudadanos de Europa deben esperar dos cosas que sus gobiernos les han negado hasta ahora. La primera es un vigoroso debate, empezando por los principios básicos y con la más amplia participación posible, sobre el futuro de lo que la UE debería ser. La segunda es una lista inteligible, que aglutine el acuerdo popular, de las normas por las cuales se le dará forma a la futura Unión Europea. El derecho a conocer también necesita discusión y más tarde construir una constitución escrita para la UE.

Ya se ha hablado un poco de esto, pero siempre con la boca pequeña. Una vacía "Carta de Derechos Fundamentales" debe ser discutida de nuevo en la cumbre de Jefes de Gobierno en Niza en Diciembre, y la noción de una nueva constitución puede atraer algunos comentarios. Pero, hasta ahora, hay poco entusiasmo en la idea. Toda discusión, debate y consulta a los ciudadanos que se pudiera necesitar sería una terrible molestia. Pero hay razones por las que se deberían llevar estas discusiones lo antes posible. El temor por lo que vendrá, el contraído e indefinido desarrollo de la UE se debe en gran parte a los temores de los ciudadanos europeos a la Unión. Por tanto, en un intento de estimular el debate, hemos escrito nuestra propio borrador de a lo que una nueva y buena constitución para Europa debería parecerse.

Un nuevo comienzo democrático, los gobiernos han definido su dirección de la UE -- "Nosotros lo decidimos todo, un día nos lo agradecereis"-- como un liderazgo fuerte. Por tanto, todos los gobiernos excepto el danés se negaron a someter a referendum algo tan importante como el convertirse enmiembros de una unión monetaria. Un comienzo tan poco impresionante como el que ha tenido el euro en los mercados permite imaginar como de grandes son los costes del débil o del no apoyo a una iniciativa de esta importancia. En un país libre, las instituciones del Estado tienen su base en el apoyo del pueblo. Si la base es débil, las instituciones pueden venirse abajo.

¿Pero es en este contexto, una constitución la forma de solucionarlo? Realmente, también tiene su riesgo. Una mala constitución puede ser peor que ninguna -- por una parte, podría desembocar en una carga que hiciera que un buen y amplio gobierno de Europa fuera casi imposible, o, en el otro extremo, un motor de integración política no deseada ni pretendida.

También podría darse el caso de que los gobiernos europeos adoptasen una constitución, buena o mala, sin ser debatida por la ciudadanía, sin buscar ni siquiera un apoyo formal. Hay una condición: una nueva constitución para la UE debe ser sometida a referendum en todos y cada uno de los paises, y debe ser adoptada solo si se aprueba en todos los casos. Esto provocaría que los gobiernos tuvieran que explicar lo que piensan. Y antes de poder hacerlo, necesitarían elaborar en que piensan realmente -- lo que seía muy útil.

La UE necesita establecer los términos en los que las partes constituyentes afectan a cada uno. No es lo mismo desear conservarla en su forma actual; lo que es peor, como un fin en si misma, aunque podría ser correcto trasladarla al peldaño anterior. Lo que se necesita no es fijar su forma o tamaño sobre la tierra, sino su apuntalamiento constitucional. Primero y más importante, habría que renunciar al concepto de una "unión más unida", una idea extraída de lapseudo-constitución de la UE. Una unión más unida, tomada en serio, es una sentencia de revolución constitucional permanente -- y los líderes europeos se lo toman en serio. Los primeros acuerdos les obligaban a buscar una mayor integración. Fin de la discusión. Ahora es demasiado tarde, dicen, para ermpezar a preguntarse donde o si la integración debe pararse.

Realmente, no es demasiado tarde -- excepto en el sentido de que la respuesta ha sido ignorada durante mucho tiempo. Los líderes europeos tienen razón en lo que dicen los tratados existentes. Por tanto, sencillamente, esos acuerdos deben ser cambiados. Una constitución no ecesita o no debe intentar, gobernar el desarrollo institucional, pero llevar a la UE a una integración política sin final para su propio beneficio, sin tener en cuenta las preferencias de los ciudadanos, es indefendible.

Más que la mera idea de una unión más unida, nuestra constitución busca ser una reforma intitucional llevada a cabo en respuesta a la demanda de los ciudadanos no a pesar de sus dudas. Los gobiernos pueden considerar las constituciones como los instrumentos por los que gobiernan, un mejor punto de vista, es considerarlos como las restricciones colocadas por los ciudadanos a los gobiernos. Con este espíritu liberal, nuestra constitución haría más dura la tarea de conseguir más integración política. Pero, ¿es esto correcto? si los gobiernos democráticamente elegidos quieren mayor integración, ¿porqué va a evitarlo la constitución y no ha de facilitarlo?

Por tres razones. Una es que los gobiernos de Europa han demostrado una aversión a la contabilidad democrática: evidentemente, esta vitud necesita asistencia suplementaria. Segundo, las instituciones ya existentes fueron construidas para espolear un programa de cambio económico y político radical -- esto es, convertir a la UE en un área económica única. Este enorme esfuerzo ha sido realizado. Es un gran logro. Pero ahora las normas han de reconducirse en una nueva dirección que ya no favorecerá la reforma radical por encima de la estabilidad.

La tercera razón es la más importante. A pesar de no estar probado, la integración económica profunda crea una fuerza natural, aunque no sea necesariamente deseable, hacia una profunda integración política. En un mercado único, los gobiernos y autoridades encuentran molesto tener un "collage" de políticas por toda la Unión. En nombre de la "eficiencia" favorecerán la uniformidad, la coherencia, la coordinación, etc... Pero llevada hasta el final, esta mejorada eficiencia tiene un gran coste. Lleva a la toma de decisiones políticas por encima de los ciudadanos, y ahoga la experimentación, el descubrimiento y la competitividad.

Es la mayor oportunidad de Europa para permitir que triunfe la competencia por encima de las políticas en el área económica única que se ha creado -- una oportunidad que se le ha negado durante mucho tiempo a los EE.UU., con su todopoderoso Gobierno Federal. Europa debe elegir: de esta pugna podría salir grandes cosas.

Por todo esto, nuestra constitución intenta fortalecer el papel de los parlamentos nacionales y de los ciudadanos europeos en su decisión del futuro de Europa. La principal innovación, aparte de ajustar el tamaño del Parlamento Europeo y degradar a la Comisión europea, podría ser la creación de una segunda cámara de representantes, el Consejo de la Naciones, con miembros de los parlamentos nacionales. Su tarea sería crucial: vigilancia constitucional.

Es absurdo esperar mucho de las constituciones. Pueden ser cambiadas, y son solo una de las muchas influencias de los cambios políticos. America adora su Constitución, aunque los hombres que la escribieron probablemente estarían sorprendidos del poder del actual Gobierno Federal y la debilidad, en comparación con él, de los estados. Los esfuerzos para elaborar una constitución para la UE podrían provocar un examen de ideas y propósitos, que sería maravilloso. Una buena constitución hace difícil que el Gobierno ignore a los ciudadanos. Europa la necesita urgentemente.

Traducción: Antonio Antón.